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财政支出绩效评价研究

2019-08-21  来源:未知

财政支出绩效评价研究

 

摘要:随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视,我国财政部门在公共财政支出领域进行了一定程度的实践探索,但是财政支出绩效评价制度体系尚未有效建立,财政支出未得到有效评价,财政资金使用效益有待提高。推行财政支出绩效评价对充分发挥财政资金使用效益,为经济社会发展大局服务具有很强的现实意义和紧迫性。

关键词:政府财政支出绩效评价

 

 

       随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视,我国财政部门在公共财政支出领域进行了一定程度的实践探索,但是财政支出绩效评价制度体系尚未有效建立,财政支出未得到有效评价,财政资金使用效益有待提高。推行财政支出绩效评价对充分发挥财政资金使用效益,为经济社会发展大局服务具有很强的现实意义和紧迫性。

       1.开展财政支出绩效评价工作的现实意义

       财政支出绩效,是指财政支出活动所取得的实际效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系,重点研究政府配置资源的合理性和资源使用的有效性。

       财政支出绩效评价是指按照财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求,运用科学、规范的绩效评价方法,制定统一的评价标准,对财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正地衡量比较和综合评估,使财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制。财政支出绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程,是对财政支出效益、管理水平、投入风险等方面的综合评价;是发挥财政调控功能、提高财政资金安排科学性、促进财政支持社会经济目标实现的重要保证。

       开展财政支出绩效评价,对于规范财政支出,依法理财具有重要的现实意义。一是有利于增加公共支出透明度,提高公众对政府的信任度;二是有利于重点项目建设,对项目的运行及效率情况提供及时、有价值的信息,促进项目管理,增强项目管理者对项目的责任感;三是有利于正确引导和规范财政资金监督与管理,形成有效的财政执法和监督约束,提高财政资金使用效益;四是有利于合理配置资源,通过财政支出绩效评价,获取有效的信息,使政府决策者有效地规避投资风险及短期行为,节约财政资金,缓解供求矛盾,促进资源的有效配置。因此,开展财政支出绩效评价,建立财政支出绩效评价体系,不仅有其必要性,而且随着部门预算管理改革、国库集中支付制度、政府采购制度的建立与完善,财政支出绩效评价工作的开展拥有了现实可行的条件。

       2.财政支出绩效评价应遵循的基本原则

       财政支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价。财政支出绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出,而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出,支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益,又反映为大量的无法用货币衡量的政治效益和社会效益,财政支出追求的最终目标是社会福利最大化。这表明,财政支出绩效评价远比微观经济组织的效益评价复杂。开展财政支出绩效评价应遵循以下原则:

       2.1全面性与特殊性相结合原则。财政支出类别多,内容繁琐,涉及经济建设、社会发展、国防安全、外交事务、行政司法、科教文卫等众多领域。支出对象的广泛性、差异性决定了其绩效的表现具有多样性特征,如经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等。要对财政支出进行客观、公正的评价,就必须对上述因素进行全面衡量,从多种效益的相互结合中得出达到社会福利最大化的综合绩效评价结果。同时,由于不同类别的支出具有特定的功能,所追求的效益也有所侧重,因此,评价时,在全面衡量各种效益的基础上,也要充分考虑不同类别支出所产生的效益的特殊性。

       2.2统一性和差别性相结合原则。从西方国家的实践经验看,对财政支出绩效的评价可以采取多种方法,常用的有前后对比法、有无对比法、逻辑框架法、成功度法等。但无论何种方法,都有严格的标准、指标、程序和分析框架。结合我国的实际情况,建立财政支出绩效评价体系必须设计一套统一的原则、制度、标准和程序,以此作为开展评价工作的基本规范,否则,评价结果的准确性将失去衡量的依据,评价的程序和质量也会失去控制。但考虑到财政支出绩效表现形式的多样性,对不同类别财政支出的评价,可以在统一规范的平台上,充分考虑其差别性,结合各自的功能特性,选择相应的指标和标准来进行。

       2.3定量和定性相结合原则。定量计算是通过选择一系列的数量指标,按照统一的计算方法和标准,评定财政支出的效益状况;定性分析是评价者运用其自身的知识,参照有关标准,对评价对象作出的主观评判。在实际评价过程中,支出执行的结果有的可以直接用定量化的指标和标准来计算衡量,如经济效益状况;有的则不能用定量指标、标准来计算衡量,如公众的满意度。单纯使用定量或定性的方法进行支出绩效评价,势必会影响评价结果的客观公正性,如一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的支出由于投资数额大,时间和运行周期长,绩效的发挥具有明显的滞后性;有的支出项目直接经济效益不明显,但外溢效益显著,如果仅用定量指标和标准来衡量,显然不能反映支出绩效的真实情况。所以,在进行评价时,定量计算和定性分析的有机结合非常重要。

       3.目前开展财政支出绩效评价面临的问题

       3.1保障制度缺乏。目前,《预算法》、《审计法》等法律法规对财政支出均侧重于资金投入的管理和监督,而对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束,使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

       3.2绩效标准难以建立。绩效标准是管理部门或评价人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点,绩效评价指标体系是衡量被评价单位或项目绩效高低的尺度。由于指标体系和评价标准的缺乏,制约了绩效评价工作的开展。诚然,建立财政支出绩效评价标准绝非易事。与企业追求财富最大化相比,政府组织追求了太多的公共目标(经济的、政治的、自由的、安全的、环境的、社会的等等),且其中多数目标都很难衡量。也可说,公共支出目标的多样性和难衡量,是其评价标准难以建立的根本原因。如何从科学角度,突破经济发展水平、技术手段、认知和主观决策限制,建立一套科学、系统和完整的绩效评价标准,综合评价财政支出的经济效益、社会效益、环境效益以及政府绩效,是财政资金绩效评价的重要目标,也是当前开展绩效评价的难点。

       3.3绩效预算未能实施。由于我国真正推行绩效预算管理还需要一个过程,在项目预算中缺乏科学的前期项目论证,中期记录也很少,有些还局限于先确定资金、再论证项目的现象;财政管理上合规合法性监督多,绩效关注少;部门和单位只管要钱,不讲绩效的现象仍在一定程度上存在。这些问题不但使违规操作成为可能, 严重影响了财政资金的使用绩效,也制约了绩效评价工作的深入开展。

       3.4支出评价内容不完整。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价,而且包括各种宏观因素的评价。如投资的社会环境,包括政策环境和自然环境对投资行为的影响,以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容,使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

       3.5支出评价结果约束乏力。由于财政支出绩效评价工作体系不健全,缺乏法律规范,财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存,或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考,对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任,对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束,不仅使财政支出绩效评价工作流于形式,而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性,制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。

       4.开展财政支出绩效评价的思考及建议

       4.1划分评价层次。根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同,可以将财政支出绩效评价工作分为四类:财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。

       4.1.1财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门,评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门(单位)财政支出的重要方面之一,而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大,因此,对财政支出项目开展绩效评价,对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。

       4.1.2单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门,评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础,单位作为财政部门预算管理的基层单位,其支出效益直接反映为财政支出的总体效益,因此是财政部门预算管理的重要内容之一。

       4.1.3部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门,评价对象是各个政府部门(使用财政经费的一级预算单位)的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础。

       4.1.4财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等,评价对象是财政支出的整体效益,是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价对象具有整体性,其范围可以是整个国家的财政支出,也可以是某一区域内发生的财政支出。根据我国财政管理级次可将财政支出综合绩效评价进一步划分为国家财政支出效益综合评价、中央财政支出综合绩效评价、地区(又分为省、市、县、乡四级)财政支出综合绩效评价。

       上述评价工作分类具有明显的层次性,并且共同构成财政支出绩效评价体系,上述四类财政支出绩效评价工作的关系可以概括为三点:一是目的相同,四类评价工作都以提高财政资金效益为目的;二是层次分明,项目支出绩效评价是部门、单位评价工作的一个重要方面,部门财政支出绩效评价是单位财政支出绩效评价的总和,而综合绩效评价又要以部门财政支出的绩效评价为基础;三是差别显著,项目支出评价是具体财政支出项目的社会效益和经济效益的总体评价,部门、单位财政支出绩效评价侧重于财务管理效率评价,综合绩效评价是一种政策评价。

       4.2建立评价制度。

       4.2.1建立规范统一的财政支出绩效评价制度。制定和完善财政支出绩效的评价办法、工作规则、工作程序、评价指标、评价标准、评价结果运用等一系列制度和规程,并将财政支出绩效评价制度纳入财政管理制度范畴。

       4.2.2要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。在收缴环节,采取集中收缴方式,提高资金入库效率;在分配环节,分类细化预算指标,有助于对财政支出进行监督和评价,还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益;在购买环节,实行政府集中采购制度,可以取得规模效益;在支付环节,采取国库集中支付方式,是提高财政资金绩效的有效途径。因此,财政支出各环节上都存在绩效问题,应该研究在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。

       4.2.3要做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设,从多个方面强化和推进对财政支出绩效的评价。

       4.3完善评价体系。

       4.3.1建立分类体系。在探讨建立财政支出绩效评价体系之前,首先应当对财政支出内容按照一定的标准和方法进行科学、合理的分类,建立一套科学合理的财政支出绩效评价分类体系,作为财政支出绩效评价工作开展的起点和基础。考虑到我国财政支出绩效评价工作才刚刚起步,可以按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类,并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作。这种分类的好处是,与财政日常管理的习惯相适应,简便易行,也便于基础数据的收集。

       4.3.2设置评价指标。根据我国的实际情况,财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合、项目绩效监督与宏观绩效监督相结合的原则。我国财政支出绩效评价的指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库,这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究,更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次,在财政支出分类的基础上,应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同,可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。4.3.3制定评价标准。财政支出绩效评价标准是以一定量有效样本数据为基础,利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据,用来衡量和评价财政支出的绩效水平。根据标准样本数据能够具体将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行量度。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准;根据标准的取值基础不同,分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准;按照时效性可以分为当期标准和历史标准;按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准;按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外,还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度。在我国要全面推行财政支出绩效评价工作,除要建立科学、合理、规范的指标体系外,还必须要对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计,研究指标与标准的对应关系,研究不同评价对象的标准选择,通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据,在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。标准并非是固定的和一成不变的,会随着经济的发展和客观环境的变化不断变化,因此,如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性,财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价,定量与定性相结合、统一与专门指标相结合、项目绩效监督与宏观绩效监督相结合的原则。我国财政支出绩效评价的指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库,这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究,更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次,在财政支出分类的基础上,应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同,可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。4.3.3制定评价标准。财政支出绩效评价标准是以一定量有效样本数据为基础,利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据,用来衡量和评价财政支出的绩效水平。根据标准样本数据能够具体将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行量度。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准;根据标准的取值基础不同,分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准;按照时效性可以分为当期标准和历史标准;按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准;按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外,还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度。在我国要全面推行财政支出绩效评价工作,除要建立科学、合理、规范的指标体系外,还必须要对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计,研究指标与标准的对应关系,研究不同评价对象的标准选择,通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据,在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。标准并非是固定的和一成不变的,会随着经济的发展和客观环境的变化不断变化,因此,如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性,财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价,定期发布有关评价标准。一般来讲,评价财政支出的经济效益指标都可以表示为成本效益的比例,收益、成本的具体内容视不同效益指标而异;评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同,为此在财政支出绩效评价标准体系的研究中,财政支出所产生的社会效益指标的量化标准就成为一个关键环节。由于不同性质的财政支出,在政府活动中所起的作用和目的不同,要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标,而财政支出绩效评价的标准则要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。

       4.3.4创新评价方法。良好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系重要组成部分,对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中,比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已经被《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》所采纳,应用到实践中。在市场经济条件下的公共财政体制框架中,社会效益评价是财政支出绩效评价的重点内容,而现有评价方法中,能够简便、精准地评价财政支出社会效益,满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。今后要倾向于深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法,创新财政支出绩效评价方法体系。

       4.4编制绩效预算。绩效预算作为一种公共支出预算模式,是由绩、效和预算三个要素构成的。“绩”是指财政支出所要达到的目标;“效”是指具体考评完成目标情况和取得的成绩;“预算”是指为实现支出目标提供的财政资金数额。绩效预算是绩效评价的前提与基础,绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程。在财政支出管理的各个环节中,笔者认为,从绩效预算编制入手开始构建财政支出绩效评价体系是应用绩效评价理念的一个良好切入点。编制绩效预算,就是要进行事前控制。财政与主管部门要根据国家有关规定,对基本支出和项目支出都要进行可行性研究,运用成本——效益法,对重大项目的社会效益和经济效益进行分析审查、组织专家论证、筛选,严把入口关。编制绩效预算可以起到事前监督的预防作用,解决了其他事中和事后环节监督管理上的不足,能够从根本上提高资金的绩效水平,加强预算制度的约束作用。

       在具体的绩效预算编制过程中,要结合预算支出管理实际,在绩效预算的各主要环节加强制度约束。如结合部门预算的编制程序,各预算部门首先要进行自我评价,在这个环节需要对各部门明确支出责任,建立奖罚措施和资金追踪返还制度。各部门要对影响财政支出绩效的因素进行定义、识别、衡量和预测,并对要实现的目标进行评价,制定科学、合理的支出计划,在编制本部门支出预算草案时进行科学的项目评价;在各级财政部门的预算审查环节,要建立严格的绩效预算审查制度,通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡,对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整;财政部门要建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度,在提出公共预算时要设有与该支出对应的效果指标;在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效,在决算时要报告最终的资金绩效情况,并对各部门的财政支出进行横向的成本效益分析,找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因,为以后支出决策提供依据。

       4.5建立信息系统。充分利用先进的信息网络技术,形成一个财政支出绩效评价的完备数据库是切实推进绩效评价工作的技术保障。首要任务是克服制度障碍,打破各部门“有些过分的保密制度”,扫除“不必要的人为阻碍”,在不危害国家安全的前提下实现信息公开、共享多个部门协同进行数据收集采集,针对各类支出项目的投入、效益与影响,进行必要的横向与纵向比较,保证绩效评价工作的持续、高效开展。在目前的收支管理体制下,财政部门获取各个部门全面详尽的资产状况、收支状况以及公共生产服务的基本信息尚有难度,因此亟需加强资产管理与预算管理的有机结合,分不同行业、类型的财政支出项目,将有关的信息或资料作为初始数据源,由点及面并扩展到其他评价项目,逐步扩大评价信息的收集范围,推动数据采集进入标准化工作阶段。制定相关数据采集标准和方法,建立完备的绩效管理信息系统、绩效考评基础资料数据库和项目监测系统,同时强对财政预算支出的分析。此外,还要发动社会力量,开展数据处理软件的设计与开发,以提高数据处理的效率。

       4.6设立评价机构。财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体,为了改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散,缺乏独立性和权威性的状况,使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化,真正形成对计划、决策、管理的监督和制约,应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时,在各政府部门设立专门的绩效评价机构,按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用,必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权,如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。

       4.7评价结果应用。财政支出绩效评价结果的应用包括:

       4.7.1对项目支出资金使用单位报送备案的绩效自评报告进行核实和抽查。逾期不报送项目资金绩效自评报告的,视同项目支出绩效目标没有达到。

       4.7.2对跨年度实施中期评价的项目支出,在提交年度评价报告之前,财政部门不再拨付资金,并可以根据评价报告的结果,对长期项目资金作中期调整,以使项目资金发挥最大的效益。不按规定提交评价报告的,必须向本级政府提出书面申请,经同意后方可拨款。对绩效差劣的项目要进行通报,对同类项目下一预算年度不再安排资金。

       4.7.3财政支出绩效评价结果用以分析诊断单位内部的管理问题和部门的主要政绩水平,还可以判断财政资金配置的合理性。经报请本级政府同意后,可在一定范围内公布,实现信息共享,体现和增加公共支出公正性和透明度。财政项目支出绩效评价结果将作为下年度安排部门预算的重要依据,对绩效良好的项目通报表扬,对下年度的同类项目优先安排,以控制财政风险。组织、人事、审计、监察等有关部门可以把绩效评价结果纳入各自的管理视角,引入问责制,提高依法行政水平。

       4.7.4重点支出项目经过综合绩效评价,财政部门可根据评价结果向本级政府报告,对后续资金拨付提出处理意见,经政府批准调整支出预算。同时,提请有关部门对重点项目资金进行重点审计和事后审计,加强对重点项目的财政和审计监督。发现项目单位、主管部门有虚报项目、工作量等手段骗取财政资金,或截留、挪用财政资金,或由于管理不善、决策失误造成财政资金严重浪费的行为,除限期追回被骗取、截留、挪用的财政资金外,还要根据《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规的规定予以处理,并建议有关部门追究有关当事人的责任,构成犯罪的,依法移送司法机关。

       5.结束语

       在建设节约型社会的进程中,虽说节约的着力点是不可再生资源与可再生资源,但财政投资也是一个不可忽视的“节约点”。放大这个“节约点”的功能和效应,不仅事关经济和社会的协调、可持续发展,而且事关党风廉政建设的深入持久开展,更事关最广大人民群众的根本利益。只有从这样的高度认识建设“绩效财政”的极端重要性,才能不断增加财政投资评审的客观性、科学性和透明度,用好用足财政投资的每一分钱,获得“好钢用在刀刃上”的财政投资超值回报。


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